René Javier SANTAMARÍA ARINAS[1]
SUMARIO: I. PLAN GESTOR DE RESIDUOS ESPECIALES DE NAVARRA: SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA DE 9 DE MARZO DE 2001. II. CELDA DE SEGURIDAD DE LODOSA. II.1. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 4 de octubre de 2002. II.2. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de diciembre de 2002. III. “NAVE DE COMPOSTAJE” DE ARAZURI: SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA DE 18 DE JULIO DE 2003. IV. GESTIÓN DE MATERIALES ESPECÍFICOS DE RIESGO. IV.1. En el vertedero de Góngora: Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 18 de noviembre de 2004. IV.2. Mediante incineración: Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 16 de septiembre de 2004.
PRESENTACIÓN
Esta colaboración tiene su origen en diversas reseñas de jurisprudencia ambiental que, en su mayoría, han aparecido o están a punto de aparecer en publicaciones de difusión francamente reducida. Agradezco una vez más a la Dirección de esta Revista la ocasión que me brinda de recopilar para sus lectores, y no sin algunos retoques, mis comentarios a los pronunciamientos más significativos que el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha dictado en los últimos años sobre instalaciones de gestión de residuos. Espero que de este modo pueda apreciarse con mejor perspectiva la tipología de los conflictos suscitados, la naturaleza de las controversias jurídicas que en ellos con mayor frecuencia se plantean y la orientación de las respuestas que a unos y otras se vienen dando en este conjunto de sentencias que parece condenado a seguir creciendo sin pautas doctrinales convincentes.
I. PLAN GESTOR DE RESIDUOS ESPECIALES DE NAVARRA: SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA DE 9 DE MARZO DE 2001
Según consta en el preámbulo del Decreto Foral 235/1996, “el día 18 de marzo de 1996 el Gobierno de Navarra aprobó el proyecto de Plan Gestor de Residuos Especiales y acordó remitirlo al Parlamento de Navarra, para su debate y, en su caso, aprobación”. Dos años después, por Acuerdo de 23 de marzo de 1998 el Gobierno de Navarra decide “darse por enterado de la aprobación del Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra realizada por la Comisión de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Parlamento de Navarra en sesión de los días 20 y 23 de febrero de 1998” así como “ordenar al Departamento del ramo que adopte cuantas disposiciones y medidas sean necesarias para la puesta en marcha y ejecución de las políticas y actuaciones previstas en el Plan Gestor de Residuos Especiales”. Este Acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 6 de abril de 1998 y, tomándolo como acto de aprobación definitiva del Plan, fue impugnado por los Ayuntamientos de Orcoyen y Cendea de Oza y por los Concejos de Arazuri y Ororbia. Más precisamente, lo impugnado era que, entre sus determinaciones, el Plan incluía la instalación de una planta de tratamiento de residuos en la estación depuradora de aguas residuales de Arazuri; previsión que a juicio de los demandantes, infringía diversos preceptos de las normativas sobre residuos especiales, actividades clasificadas y evaluación de impacto ambiental.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 9 de marzo de 2001 desestimó este recurso. Lo hizo, esencialmente, por entender que “las previsiones que contiene el Plan no vulneran per se el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de la fiscalización concreta de los distintos actos y proyectos que culminen sus previsiones que deberán ajustarse a las determinaciones normativas vigentes”. Con todo, contra dicha sentencia se interpuso recurso de casación que el Tribunal Supremo ha acabado estimando mediante STS de 19 de julio de 2004. De ella deriva no sólo la anulación parcial del Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra en lo relativo a la indicada instalación, sino también la expresa revocación de la sentencia de la Sala de Pamplona y, consecuentemente, la desautorización de su doctrina -poco acorde, desde luego, con las exigencias del principio de prevención ambiental- que posponía a la fase de ejecución del Plan un control judicial que, para entonces, podría ya resultar viciado cuando no imposible o inservible[2].
Al margen de todo ello, cabe constatar la acusada conflicitividad que se viene registrando en ese punto de la geografía navarra sobre la materia que ahora nos ocupa. Así, la denegación por el Ayuntamiento de licencia de actividad para la instalación de una planta de transferencia de residuos industriales en el polígono industrial de Arazuri-Orcoyen da lugar a la Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 23 de noviembre de 2004. En realidad, se limita a declarar la inadmisibilidad del recurso por interposición extemporánea y a razonar sobre las reglas de cómputo de plazos. Hay otro conflicto que afecta al mismo término municipal y que resuelve la Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 9 de febrero de 2004. El Concejo de Arazuri había denegado la licencia de obras para apertura de zanja para acometida de abastecimiento y canalización de vertido a cauce público por entender que no procede la instalación a la que habría de servir; una actividad de chatarrería. “La lógica hace pensar”, razona la Sala, “que estando la actividad principal ´sub indice´ (sic) la actividad secundaria, es decir la relativa a la zanja para acometida de abastecimiento y vertido a cauce público, seguirían el destino de la principal”. El problema estriba en que, declarada por sentencia conforme a Derecho la actividad principal, el Concejo dicta nueva resolución denegando la licencia de obras por otras razones. Ante esto se dirá que “ni el artículo 42 ni el 89 LPC dan pie a una interpretación según la cual la Administración puede modificar las resoluciones definitivas dictadas en un expediente según van cambiando las circunstancias. Tal interpretación”, se agrega, “sería volver a situaciones de inseguridad jurídica no conocidas en España, desde que se dictó la L.P.A. de 1.958. Ya desde entonces y con más claridad con la ley 30/1.992 cuando la Administración dicta un acto y cree que no es el correcto, no puede modificarlo sino en la forma prevista, y según los casos de que se trate, en los artículos 102; 103 y 105 de la citada ley 30/1.992”. Existe, en fin, un tercer pleito que ya con anterioridad había dado lugar a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de julio de 2003 y que, por su interés, analizaremos infra III.
II. CELDA DE SEGURIDAD DE LODOSA
II.1. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 4 de octubre de 2002[3]
En este caso subyace un conflicto interadministrativo que se suscita a raíz de la pretensión de la sociedad anónima Inabonos de instalar en la localidad navarra de Lodosa una “celda de seguridad”. En realidad, sobre esta celda lo único que se nos dice es que está destinada a almacenar residuos sin que se aporten más datos que hubieran permitido una más ajustada caracterización de la instalación comenzando por aspectos de tanto interés jurídico como, por ejemplo, los relativos a la procedencia, tipología y cantidad de los residuos en ella admisibles o a las características de la tecnología prevista y su capacidad de gestión. Sea como fuere, y promovido por la citada empresa, se tramitó un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal que fue aprobado por Acuerdo del Gobierno de Navarra de 11 de septiembre de 2000[4]. Contra dicho Acuerdo interpone recurso contencioso–administrativo el Ayuntamiento del municipio riojano de Alcanadre. Aunque no se especifica en qué consistía exactamente, se hace constar de forma expresa que en este proceso fue inadmitida la prueba propuesta por la parte actora. Por lo demás, el recurso es desestimado, en síntesis, porque a juicio del Tribunal, la demanda “pone de manifiesto un genérico desacuerdo del municipio en la instalación de la celda en lugar próximo a él pero no prueba, ni directa ni indirectamente la ilegalidad del PSIS”.
Comencemos por reconocer que, efectivamente, el planteamiento que del asunto se haga por el actor suele ser determinante en estos casos. A decir verdad, no tenemos elementos de juicio para valorar la calidad técnica de la demanda pero su reflejo en los seis fundamentos jurídicos de la sentencia parece querer dar a entender que sólo contenía un deslavazado acopio de motivos de oposición sin fundamento legal. Por lo visto, comenzaba haciendo “referencia al que estima ´marco jurídico aplicable´” cuya corrección el Tribunal parece cuestionar pese a lo cual tampoco intenta siquiera afrontar la clarificación de este punto esencial. Consecuentemente, la metodología adoptada consiste en ir rechazando las objeciones planteadas sin ningún criterio de ordenación sistemática. De este modo, se hace difícil hallar aportaciones doctrinales que pudieran servir más allá de la resolución del caso como no sea que, indirectamente, el Tribunal parece dar por supuesto que los Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, que son instrumentos de ordenación del territorio, pueden asumir funciones que en la legislación básica estatal sobre residuos parecen reservadas a otras modalidades de intervención específicamente ambiental como podrían ser, en su caso, las autorizaciones de gestión de residuos peligrosos en conexión con las técnicas de control de las instalaciones –que, a su vez, puede ser previo, mediante la declaración de impacto ambiental y continuado mediante la licencia de actividades, la autorización sectorial de vertederos o incluso la más reciente autorización ambiental integrada, en los casos en que proceda[5]–.
Desde esa premisa, que no debería ser aceptada sin un minucioso análisis previo sobre las posibilidades de articulación –no sólo procedimental– de los diferentes controles concurrentes, el Tribunal rechaza que se hayan incumplido obligaciones de información previstas en las normativas de evaluación de impacto y actividades clasificadas porque “es evidente que tanto el Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja como el Ayuntamiento de Alcanadre han dispuesto y han ejercitado la facultad de alegar y oponerse a la aprobación del PSIS por lo que tanto se estime impuesta por la normativa comunitaria como por la estatal como por la autonómica, no parece que quepa aquí hablar de incumplimiento de un trámite adecuado de información pública”. Pero desde esa misma premisa se comprende también que el Tribunal no sólo conteste a los motivos de oposición relativos al emplazamiento de la celda de seguridad –que, por otra parte, son, sin duda alguna, los más interesantes, como veremos–. Y así, la demanda se refería a la necesidad de evitar la filtración de lixiviados, contaminación por “polvo cósmico” y permeabilidad hidrológica a lo cual responde la Sala diciendo que “no sabemos si tales recomendaciones se han asumido en el proyecto o éste ha buscado otras soluciones, pero, en todo caso, no se acredita motivo alguno de anulación”. Igual suerte corren, en fin, las consideraciones relativas al transporte de los residuos que, en opinión del actor, no habían sido tenidas en cuenta en el estudio de impacto ambiental pero que, en opinión de la Sala, constituyen “una alegación respondida y parcialmente estimada en fase de alegaciones disponiéndose el cumplimiento de las condiciones exigidas por la legislación vigente cuya inobservancia no se demuestra –ni siquiera se afirma– en la demanda”.
De todos modos, como ya ha quedado dicho, el principal objetivo de la demandante era cuestionar el emplazamiento elegido para la instalación y, en esa línea, argumentaba, en primer lugar, que la celda se iba a ubicar “a 1300 metros del casco urbano de Alcanadre (y a 150 del río Ebro)”; en segundo lugar, que estaría “limitando con el área de respeto del yacimiento arqueológico del Viso I de Lodosa” y, en fin, que “debió hacerse en lugar próximo a la industria Inabonos, a la que sirve, y no al municipio recurrente”. Comenzando por esto último, que parece querer fundarse en los criterios comunitarios de autosuficiencia y proximidad en la gestión, la Sala responde que “la normativa citada no pasa de ser una formulación de principios que han de informar las decisiones de las autoridades correspondientes y nada se alega ni prueba de que no se haya hecho así en el caso y que nos permita concluir sobre la inidoneidad del lugar elegido que, desde luego, se emplaza en el mismo término municipal que la empresa o actividad cuyos residuos se van a almacenar”. En cuanto a la cercanía del yacimiento arqueológico, y tras declarar que el precepto invocado –artículo 42 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español– no es aplicable al caso, también puede leerse que “la retórica defensa de este patrimonio no parece que legitime la oposición municipal máxime cuando, como en la propia demanda se reconoce, se han adoptado medidas protectoras cuya inidoneidad o insuficencia no han sido acreditadas”. Por último, en cuanto a las distancias, nada más vuelve a decirse sobre los imperativos que pudieran derivar, conforme a la legislación de aguas, de la protección del dominio público hidráulico pues el problema se enfoca, exclusivamente, desde la perspectiva del régimen de las actividades clasificadas.
Sabido es, en este sentido, que el artículo 4 del RAMINP mantiene la vieja técnica del alejamiento “según la cual las instalaciones deberán estar, como regla general, a 2000 metros del núcleo de población más próximo”. En Navarra, la LFAC optó por omitir esta regla con lo cual podrían plantearse tres problemas de interés[6]. En primer lugar, claro está, si este tipo de celdas de seguridad pueden considerarse actividades clasificadas. En segundo lugar, y sólo en el supuesto de que así sea, cosa que la Sentencia parece dar por supuesto, si puede entenderse que en Navarra rige –supletoriamente, habría que entender– la discutida técnica del alejamiento[7]. Y, en tercer lugar, de admitirse todo lo anterior, si dicha regla despliega eficacia incluso cuando existen expresas determinaciones en el planeamiento urbanístico o territorial[8]. Pues bien; la Sala esquiva estos problemas y resuelve “sin necesidad de entrar en la aplicación o no al caso de tal norma”. Y lo hace porque “su misma formulación: ´por regla general´, indica que no se trata de una distancia taxativamente impuesta sino recomendada, y en la contestación a la demanda se explica –respondiendo también a aquellas generalidades– como las cautelas observadas en los estudios previos determinan que el lugar elegido reúne condiciones suficientes para entenderlo adecuado aunque no se respete tal distancia”. De donde cabe deducir, en positivo, que la discrecionalidad de las decisiones administrativas sobre localización de estas instalaciones también tiene sus límites aunque, ciertamente, habría que haber ido a buscarlas en otro lugar.
II.2. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de diciembre de 2002[9]
El Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la construcción en la localidad navarra de Lodosa de una “celda de seguridad para el depósito de residuos industriales” por la empresa Inabonos había sido también impugnado por la Comunidad Autónoma de La Rioja mediante recurso que, tramitado separadamente, resultaría igualmente desestimado. En líneas generales, puede decirse que este pronunciamiento confirma las dificultades existentes para el control de legalidad de este tipo de Proyectos; dificultades que se agravan ante el respeto casi reverencial que se les profesa en esta sede judicial[10].
En efecto; la demandante alegaba, al parecer, que el Proyecto en cuestión infringía la normativa comunitaria y estatal sobre evaluación de impacto ambiental así como la foral de actividades clasificadas. La Sala comienza cuestionando la aplicación al caso de la mayor parte de las normas invocadas. Así, da a entender de mala manera que en Navarra no es aplicable, ni siquiera supletoriamente, el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que aprueba el Reglamento de ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Pero, sobre todo, afirma categóricamente que la celda en cuestión “no es una actividad, ni un vertedero sujeto a las determinaciones M.I.N.P. (el cual, por cierto, no exige estudio ni proyecto de impacto medio ambiental) sino un P.S.I.S. para la única y exclusiva finalidad señalada”. Y así, “el P.S.I.S. atacado ha seguido las vías, como no podía ser menos, dada su naturaleza, las prescripciones de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo 10/1994 de 4 de julio, que recoge con mayores y más altas exigencias que la normativa MINP el impacto medioambiental”. Lo que parece tenerse en mente es, por lo tanto, que la regulación de estos Proyectos sustituye a todos los demás cauces de intervención y que, además, lo hace con ventaja no sólo en el plano -territorial- que les es propio sino incluso en cuanto a las posibilidades de protección ambiental. Así se comprende que reglas formales relativas a la declaración de impacto ambiental[11] o reglas materiales relativas a distancias[12] tengan muy escaso valor en el conjunto de la argumentación.
III. “NAVE DE COMPOSTAJE” DE ARAZURI: SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA DE 18 DE JULIO DE 2003
Ambas cuestiones, junto con otras, se han analizado con mayor rigor -aun conduciendo también a un fallo desestimatorio- en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de julio de 2003. Trae causa de otro conflicto interadministrativo suscitado por una instalación de gestión de residuos en el que aparece como recurrente el Concejo de Arazuri, como demandado el Gobierno de Navarra y como codemandada la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona. El recurso se dirigía contra el Acuerdo de Aprobación del Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal para la Gestión de Residuos Urbanos en Arazuri y Góngora así como contra la Resolución previa del Director General de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra por la que se formuló la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental. La Sala asume el criterio jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de acto de trámite que tienen las declaraciones de impacto ambiental y admite, en consecuencia, que “es impugnable con la aprobación del proyecto o plan en que se contiene”. A partir de ahí, cuatro parecen ser, fundamentalmente, los motivos de oposición de la esforzada parte demandante:
El primero tiene que ver con el régimen de la información pública en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. Se comprueba aquí que la Sala –a diferencia del caso anterior- sí tiene en cuenta -y la Administración foral aplica- el Reglamento estatal aprobado por Real Decreto 1131/1988. Precisamente en su virtud, tras haber sometido ya el estudio de impacto a una primera información pública, se exigió a la Mancomunidad que aportara el estudio sobre impacto social del proyecto. La cuestión radica en saber si, una vez aportado este nuevo documento, era preceptiva una segunda información pública. Del artículo 17 del citado Real Decreto no parece deducirse esta exigencia pero el Tribunal no se conforma con eso y analiza el problema a la luz de la legislación urbanística -artículo 132 del Reglamento de Planeamiento- y de la jurisprudencia que ha analizado el “concepto jurídico indeterminado” de “modificación sustancial” que aquélla emplea. La conclusión a la que llega consiste en que “la agregación del estudio sobre impacto social no puede entenderse que suponga una modificación sustancial en las determinaciones del planeamiento[13]” y, por lo tanto, no era necesaria una nueva información pública. Las demás cuestiones están relacionadas con la ubicación elegida y dan lugar a los siguientes pronunciamientos:
- la conocida regla de las distancias prevista en el RAMINP -dos mil metros del núcleo de población más próximo- es subsidiaria respecto del planeamiento. Además, no es directamente aplicable en Navarra pues aquí rige la Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre, de control de Actividades Clasificadas, que no recoge la vieja “técnica del alejamiento”. A lo que diga el planeamiento, pues, habrá de estarse sin olvidar que los Proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal no sólo se consideran instrumentos de planeamiento sino que incluso prevalecen frente a las determinaciones del general[14].
- la exigencia de “alternativas” prevista en la normativa estatal de evaluación de impacto ambiental se interpreta en el sentido de que “han de existir varias alternativas, pero sobre la instalación, funcionamiento, medidas correctoras o proyecto en su conjunto, pero lo que no se exige es diversas alternativas de ubicación”. Así, los acuerdos impugnados no han infringido el artículo 2.b del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, porque sí han contemplado diversas opciones técnicas y porque la ubicación seleccionada tiene una “justificación suficiente” por el hecho de que pretende “aprovechar las instalaciones ya existentes, que son el Centro de Residuos Urbanos de Góngora y la Estación Depuradora de Aguas residuales de Arazuri”.
- La “instalación de una nave de ´compostaje´” no es un vertedero y, por lo tanto, no está sometida a los requisitos establecidos en la Directiva 1999/31, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos[15]. La jerga del residuo muestra aquí otra de sus muchas trampas[16]. La citada Directiva supuso en su momento el esfuerzo más serio por reducir la discrecionalidad de las Administraciones públicas en la toma de decisiones sobre la creación de vertederos[17]. Si la normativa de ella derivada no fuera aplicable, ni siquiera por analogía, al resto de las instalaciones de gestión de residuos que carecen de regulación propia, estaríamos ante un retroceso en el proceso de racionalización de este tipo de conflictos y, probablemente, ante la imposibilidad de control judicial efectivo de la discrecionalidad con que la Administración decide la localización de estas instalaciones[18].
IV. GESTIÓN DE MATERIALES ESPECÍFICOS DE RIESGO[19]
IV.1. En el vertedero de Góngora: Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 18 de noviembre de 2004.
Hay que dar cuenta, finalmente, de dos pronunciamientos que se inscriben en el contexto generado en Navarra por la gestión de materiales específicos de riesgo asociados a la encefalopatía espongiforme bovina[20]. Me refiero a las Sentencias del Tribunal de Justicia de Navarra de 16 de septiembre y de 18 de noviembre de 2004. Comenzando por esta última, se nos describe una situación en la que el matadero La Protectora S.A. venía destruyendo dicho material hasta que, como único socio, crea la nueva entidad Tratamientos MER S.L. y empiezan a inhumarse los restos en el vertedero de Góngora, propio de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y gestionado por su sociedad instrumental Servicios de la Comarca de Pamplona S.A. Algún reparo de esta última motivó la expeditiva intervención del Gobierno de Navarra que, mediante Acuerdo de 1 de febrero de 2001, requirió a la Mancomunidad “para que, de forma urgente y sin mayores dilaciones, proceda a la admisión e inhumación en el vertedero de CTRU de Góngora de los residuos de los MER que le entregue la industria de transformación Tratamientos MER, S.L, una vez sometidos a tratamiento previo, en aplicación del Real Decreto 1911/2000, de 24 de noviembre, y demás normativa concordante”. En ese mismo Acuerdo se le advertía “de que, en caso de mantenerse en el incumplimiento de la normativa básica estatal de aplicación, el Gobierno de Navarra emprenderá el ejercicio de las acciones y facultades que pone a su disposición el ordenamiento jurídico”.
El Acuerdo en cuestión había sido objeto de recuso en vía administrativa que no fue resuelto expresamente en plazo. Entre tanto, se promulgó la Ley Foral 1/2001, de 13 de febrero, de modificación de la Ley Foral de residuos especiales. Al quedar caracterizados entonces como residuos especiales, la Mancomunidad estimó que “no era competente para recogerlos y tratarlos”. Así, el 24 de junio de 2002, el Director Gerente de Servicios de la Comarca de Pamplona comunicó a Tratamientos MER que “a partir del 1 de julio de 2002 dejaría de recoger los residuos procedentes de su actividad”. Contra esta decisión -que procede de una sociedad de capital público instrumental- se interpuso -y se admitió- recurso de alzada que fue desestimado por el Presidente de la Mancomunidad. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, resulta estimado por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de noviembre de 2004, que anula las resoluciones de la Mancomunidad.
Curiosamente, esta sentencia no analiza las alegaciones de la demandante sino los argumentos con que se defiende la demandada. Estos argumentos eran esencialmente dos e invocaban la nulidad y la ineficacia del citado Acuerdo del Gobierno de Navarra. El Acuerdo sería nulo de pleno de Derecho “por haberse dictado sin habilitación legal, por haber asumido el Gobierno de Navarra competencias que legalmente vienen atribuidas a la Mancomunidad”, por ser “contrario a los principios que asientan las relaciones entre las Administraciones Públicas” y por haberse “dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido”. Estas objeciones debieran haber merecido un cuidadoso análisis pero se despachan indicando que “desde luego que apunta las razones mas no nos da ninguna explicación legal en la que basar tal nulidad de pleno derecho. Además no vemos cual es la razón de que el Gobierno de Navarra no puede dictar un acuerdo en materia de medio ambiente cuando esta materia es de su competencia y más aún en el caso de residuos MER”.
Por lo demás, la Mancomunidad también invocaba en su defensa la suspensión automática del Acuerdo en su día impugnado por aplicación del artículo 111.3 LPC. La Sala, sin embargo, desautoriza “tan sorprendente tesis” con un razonamiento que no parece de recibo. “Cierto es”, dice, “que puede ganarse la suspensión de la ejecutividad por vía del silencio tras su petición y así lo establece con claridad el art. 111.3 LPC, mas no podemos olvidar que todo tipo de medidas cautelares se enervan o quedan sin efecto cuando se dicta el acto definitivo, al igual que en vía jurisdiccional cuando se dicta sentencia. Y tal consecuencia también acaece en el supuesto del acto presunto, pues si bien es causado por el silencio, sin embargo no deja de ser un acto a los ojos de la Ley que es la que establece esta ficción, por lo que operando su eficacia y ejecutividad del acto presunto (o expreso) quedan sin efecto ni contenido las medidas cautelares en su entorno adoptadas[21]”.
Así, y puesto que no llegó a ser impugnado en vía judicial, la Sala entiende que el tantas veces mencionado Acuerdo del Gobierno de Navarra era “firme y consentido, tiene carácter vinculante” y de él, “en aras del medio ambiente, no puede zafarse al Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos” de Góngora. “Finalmente”, concluye, “tenemos que poner de relieve el contenido o consecuencia científica de la nombrada Decisión 2000/98 de 29 de junio y del art. 5.2 del Real Decreto 1911/2000 en cuanto esta materia MER queda inerte después del proceso llevado a cabo, con lo que poco tiene que temer la Sociedad de Gestión del Vertedero, amén de que como indica el Real Decreto 1911/2000 en el precepto citado la destrucción de dicha materia debe realizarse en un vertedero”.
IV.2. Mediante incineración: Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 16 de septiembre de 2004.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal de Justicia de Navarra de 16 de septiembre de 2004 confirma la validez del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 17 de septiembre de 2001 por el que se aprueba el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal “Planta Incineradora de cadáveres animales y productos MER promovido por la empresa Tratamientos MER SL” en el municipio de Pitillas. El recurso se fundaba en dos presuntas vulneraciones del ordenamiento jurídico.
De un lado, se invocaba la conocida regla de las distancias del artículo 4 del RAMINP. A este respecto, la Sala comienza reconociendo que este precepto es “solo supletoriamente aplicable” en Navarra “si bien entendemos que al menos los principios que se contienen en aquel artículo son aplicables al no contenerse ningún precepto genérico sobre emplazamientos en la normativa foral”. En cualquier caso, se recuerda que la vieja técnica estatal del alejamiento “no es una norma rígida” y que, en cuanto al emplazamiento de este tipo de actividades, “debe estarse, con carácter general, al que resulte de lo dispuesto en el planeamiento urbanístico de aplicación, que en el presente caso viene precisamente constituido por el Proyecto Sectorial objeto de impugnación”. “Tal decisión”, se agrega, “aún dotada de un gran carácter de discrecionalidad, viene vinculada por los hechos y circunstancias que presiden su ejercicio como es la naturaleza de la actividad, sus efectos sobre la población y las medidas correctoras utilizadas”. En suma, “el solo hecho de la distancia inferior a los 2000 metros no convierte en inadecuado el emplazamiento, sino que debiera estarse a un análisis del carácter de la actividad y los sistemas paliativos utilizados”.
De otro, se alegaba la indebida aplicación de la Orden Ministerial de 22 de febrero de 2001, que contempla los supuestos de excepción para la eliminación de residuos MER. En opinión de los recurrentes, el Gobierno debía haber exigido el sistema de eliminación previsto en el artículo 5 del Real Decreto 1911/2000, de 24 de noviembre, por el que se regula la destrucción de los materiales especificados de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles. Así, en última instancia, el Proyecto tendría que haber recogido los requisitos que se derivan del Real Decreto 1217/1997, de 18 de julio, relativo a la incineración de residuos peligrosos. “Sin embargo”, arguye la Sala, “no es claro que deba estarse a la forma de incineración prevista en el expresado Real Decreto 1217/1997”. E inmediatamente invoca a favor de su tesis el tenor literal del artículo 2 y el anexo de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos. Es de recalcar que ésta es una ley derogada desde la entrada en vigor de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos que, en línea con las reformas comunitarias, ofrece su propio sistema de caracterización de residuos peligrosos[22].
De todas formas, aún cuando parece conformarse con los requisitos de incineración previstos en la Orden Ministerial de 22 de febrero de 2001, la sentencia que ahora nos ocupa culmina relativizando la importancia del debate así planteado. “En todo caso”, indica, “por las consideraciones precedentes no puede entenderse que la ejecución de la planta sea por la forma que contempla de eliminación de los desechos no ajustada a Derecho, desde la óptica de ordenación contenida en el Plan impugnado, que es a lo que debiera estarse. Pues nada impide la ejecución de esta planta y efectuar previamente la ordenación urbanística precisa que lo autorice. Habrá más bien que estar al uso de la misma que se efectúe. Se tratará, así de constatar si la concreta eliminación de desechos se ajusta a la normativa de aplicación, sin que ello pueda determinarse de forma apriorística”. Con lo cual, consecuentemente, y en línea con las demás sentencias que hemos ido viendo, no sólo se reducen las ya de por sí limitadas posibilidades de control de los proyectos sectoriales de este tipo sino que incluso se posponen en una praxis que, según ya nos consta, para entonces había sido ya desautorizada por el Tribunal Supremo[23].
[1] Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco. Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Pública de Navarra y en el Master Interactivo a distancia por internet de Derecho Ambiental de la Sociedad de Estudios Vascos-Eusko Ikaskuntza.
[2] Defiende, no obstante, la tesis formalista de la Sala de instancia A. RUIZ DE APODACA ESPINOSA, “El Plan Gestor de Residuos Especiales y la aplicabilidad del RAMINP en la Comunidad Foral de Navarra”, RJN, núm. 38, 2005, p. 157.
[3] Una primera versión de este apartado se publicó dentro de mi crónica “La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra”, en la Revista Ingurugiroa eta Zuzenbidea, núm. 1, 2003.
[4] Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal estaban previstos en la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de normas reguladoras de la ordenación del territorio y urbanismo de Navarra. Sobre aquel régimen puede verse mi colaboración “La ordenación del territorio en Navarra”, en I. LASAGABASTER HERRARTE e I. LAZCANO BROTÓNS, Régimen jurídico de la ordenación del territorio en Euskalherria, IVAP, Oñati, 1999, pp. 226-232. Aquella regulación ha sido derogada por la nueva Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra que, no obstante, mantiene la figura. Como obra de referencia, véase el comentario sistemático de esta Ley dirigido por M.M. RAZQUIN LIZARRAGA y J.F. ALENZA GARCÍA, Derecho urbanístico de Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2004. Del régimen jurídico de ésta y de las demás figuras de planificación previstas en la Ley 35/2002 se ocupa J.C. ALLI ARANGUREN, “Los instrumentos de ordenación territorial en la Comunidad Foral de Navarra”, RJN, núm. 37, 2004, pp. 75 y ss. Lógicamente, los casos que aquí se recogen se suscitaron bajo la vigencia de la Ley derogada.
[5] Sobre estas cuestiones me remito a mis trabajos “Residuos”, en I. LASAGABASTER HERRARTE y otros, Derecho ambiental. Parte Especial, IVAP, Oñate, 2004, págs. 111-206 y “Autorizaciones de producción y gestión de residuos tras la Ley de prevención y control integrados de la contaminación”, en A. GARCÍA URETA, (ed.), Régimen de prevención y control integrados de la contaminación, Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, Zaragoza, 2004, págs. 133-184.
[6] Hace notar esta diferencia J.F. ALENZA GARCÍA, Manual de Derecho Ambiental, Universidad Pública de Navarra, 2001, pág. 147.
[7]Encabezando la crítica doctrinal de esta regla de las distancias, T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, El medio ambiente urbano y las vecindades industriales, Madrid, 1973 y “Las vecindades industriales y su impacto en el medio ambiente”, en Ordenación del territorio y medio ambiente, II Congreso Mundial Vasco, IVAP, Oñati, 1989, pp. 601 y ss.
[8] Un repaso de los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre estas cuestiones puede verse en mi libro El régimen jurídico de los vertederos de residuos. Estudio jurisprudencial, Civitas, Madrid, 1998, págs. 52–58.
[9] Una primera versión de este apartado y del siguiente se publicó dentro de mi crónica “La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra”, en la Revista Ingurugiroa eta Zuzenbidea, núm. 2, 2004.
[10] Estrechamente vinculadas con esta última reflexión -es decir, vinculando PSIS y discrecionalidad administrativa y ejemplificando sobre las dificultades para su control- pueden considerarse las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 11 de enero y 13 de septiembre de 2002. Ambos pronunciamientos traen causa del Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 7 de junio de 1999, por el que se aprobó el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal del Canal de Navarra y la transformación de sus zonas regables. En ellas se insiste en realzar las proporciones físicas del expediente como si el volumen fuera un valor en sí mismo a efectos de motivar los actos administrativos y se despachan las cuestiones planteadas en los recursos sin necesidad de invocar ni un solo precepto de la abundante normativa aplicable; normativa que, por lo demás, aparece simplemente citada en una lista de referencias, acaso a modo de anexo legislativo.
[11] El Fundamento de Derecho Segundo B) dice a este respecto lo siguiente: “En cuanto a la inocua alegación de que la declaración de impacto ambiental fue posterior al proyecto, nada empece a su validez y eficacia, pues ello no implica sino un mero desajuste cronológico, plenamente convalidante tanto desde el punto de vista formal como material, tal como se ´ajustó´ con la ya comentada O.F. 1024/2000 con las condiciones en ella dispuestas”.
[12] El Fundamento de Derecho Tercero C) dice que “el único óbice, en su caso, sería la distancia inferior a 2.000 mts. de la población más próxima o a sus acuíferos (MINP de 1.961, hoy en Navarra L.F. 16/86 y D.F. 32/90); mas ello no es óbice pues la antigua normativa ni recogía ni podía prever los avances técnicos de impermeabilización hoy existentes”.
[13] Fundamento de Derecho Segundo. “En el presente caso con las necesarias adaptaciones habría que decir que la agregación del documento cuestionado, no supone alteración sustancial de la concepción del proyecto sobre evaluación de impacto, simplemente ha supuesto una motivación o fundamentación no efectuada ab initio, sobre la procedencia de la ubicación de las instalaciones en la forma proyectada”.
[14] Lo recuerda también la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 14 de enero de 2003, Ponente Fresneda Plaza. Versa sobre la ejecución del proyecto de reforma de la carretera N-111 (Pamplona-Logroño) a su paso por Zizur y establece que “el Plan de carreteras viene a participar de la naturaleza de los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal”, que éstos vinculan al planeamiento urbanístico y que, además, “las grandes obras de ordenación del territorio” están exentas de licencia municipal.
[15] Esta afirmación se hace en el Fundamento de Derecho Quinto, al hilo del debate sobre el carácter inundable de los terrenos que, por lo demás, se descarta a la vista de la prueba pericial practicada. “En lo demás”, concluye, “la legislación de protección civil citada por los demandantes no acarrea consecuencia alguna en orden un análisis de la validez de los acuerdos recurridos, ya que Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, sobre protección civil sólo hace exigible, apartado 6, la procedencia de aprobar un plan especial para prevenir tal riegos de inundación, mas este plan es una actuación complementaria al acuerdo ahora recurrido, sin que sea una requisito su formulación previa en el procedimiento de aprobación del Plan que nos ocupa”.
[16] Advierto en general contra los riesgos de la “jerga del residuo” en mis trabajos “A vueltas (todavía) con los conceptos jurídicos de residuo y residuo peligroso”, RArAP, núm 21, (2002), págs. 177-206 y “La noción comunitaria de residuo como concepto jurídico indeterminado”, en R. MARTÍN MATEO y otros, Actas del V Congreso Nacional de Derecho Ambiental, Monografías de la Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 5, (2004).
[17] Desarrollo esta idea en mi libro ya citado sobre El régimen jurídico de los vertederos de residuos, págs. 85 y ss.
[18] “Para el futuro del Derecho Ambiental es decisivo, en mi opinión, dada la índole de los problemas que éste tiene que afrontar y el modo en que éstos suelen plantearse, afinar al máximo las técnicas jurídicas generales y, en particular, las que conciernen al control de las potestades discrecionales” ha escrito T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, “Grandeza y miseria del Derecho ambiental”, en Libro Homenaje al Profesor Martín Mateo, 2000, pp. 3423 y ss (recogido también en Estudios de Derecho ambiental y urbanístico, monografía número 2 de la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, 2001, p. 240).
[19] Este apartado aparecerá en breve dentro de mi crónica “La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra”, en la Revista Ingurugiroa eta Zuzenbidea, núm. 3, 2005.
[20] Sobre el subsector normativo originado por la crisis de las “vacas locas”, J.F. ALENZA GARCIA, “Gestión de residuos y política agraria común”, en Actas del I Encuentro Internacional sobre gestión de residuos orgánicos en el ámbito rural mediterráneo, Pamplona, 2001, pp. 317 y ss.
[21] Subrayado añadido. Sobre la auténtica naturaleza jurídica del silencio administrativo desestimatorio, que es una mera ficción procesal a favor de los ciudadanos y no un verdadero acto, ni siquiera presunto, por todos, R. BOCANEGRA SIERRA, Lecciones sobre el acto administrativo, Segunda edición, Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 99-101.
[22] En general, sobre estas cuestiones, véase mi trabajo “A vueltas (todavía) con los conceptos jurídicos de residuo y residuo peligroso”, op. cit., págs. 192 y ss.
[23] Véase la STS de 19 de julio de 2004, a la que hemos hecho referencia supra I.
Declaració d’impacte ambientalExpedient: 004/05-AIA 
